堅持總量減排制度
http://www.0374v.cn導讀： 國務院日前印發(fā)了《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》。環(huán)境保護部有關負責人在解讀《規(guī)劃》時表示，“十二五”期間，要切實解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康三菱突出環(huán)境問題，加強體制機制創(chuàng)新和能力建設，深化主要污染物總量減排，努力改善環(huán)境質量，防范環(huán)境風險，全面推進環(huán)境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)三菱PLC環(huán)保新道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
“十二五”環(huán)保規(guī)劃對造紙、化工、電力等重點行業(yè)分別提出了總量控制要求。圖為某發(fā)電公司先進三菱PLC污水循環(huán)回收系統(tǒng)。 （何衛(wèi)東 攝）
A、形勢分析
實現(xiàn)環(huán)保的歷史性轉變
基于當前的國內外環(huán)境，《規(guī)劃》從三個方面分析了“十二五”環(huán)境形勢。一是經濟社會發(fā)展進入新時期。“十二五”時期，我國經濟社會發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征。從國際方面看，我國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復雜，和平、發(fā)展、合作仍是時代潮流，但經濟增長速度減緩，全球需求結構出現(xiàn)明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出。
從國內情況看，“十二五”時期我國大部分地區(qū)工業(yè)化開始進入中期向中后期轉變的階段，城鎮(zhèn)化率將歷史性的過50%，人均國民收入穩(wěn)步增加，經濟結構轉型加快，市場需求潛力巨大，資金供給充裕，科技和教育整體水平提升，基礎設施日益完善，全社會環(huán)境保護意識明顯增強，為環(huán)境保護提供了有利條件。但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，經濟增長的資源環(huán)境約束強化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，社會矛盾明顯增多。
二是環(huán)境保護面臨新形勢。由于產業(yè)結構和布局仍不盡合理、污染防治水平仍然較低、環(huán)境監(jiān)管制度尚不完善等原因，環(huán)境形勢總體上是局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續(xù)加大。
突出表現(xiàn)為：污染物排放總量依然較大，2010年，我國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別為2551.7萬噸、264.4萬噸、2267.8萬噸、2273.6萬噸，遠遠過全國環(huán)境容量，同時我國能源消費量不斷增長，污染物產生量還將繼續(xù)增加。改善環(huán)境質量壓力加大，七大水系近20%的監(jiān)測斷面水體污染嚴重，湖泊富營養(yǎng)化加重，河流入海水質較差，近五分之一的地級以上城市空氣質量達不到二級標準，酸雨污染仍然較重，城市大氣灰霾現(xiàn)象突出。防范環(huán)境風險任務艱巨。汽車尾氣、重金屬、危險化學品、持久性有機污染物、危險廢物、電子廢物、場地和土壤等污染凸顯，突發(fā)環(huán)境事件居不下，環(huán)境問題已經威脅人體健康和公共安全。農村環(huán)境基礎設施建設滯后。核與輻射安全監(jiān)管能力亟待加強。環(huán)境保護基礎工作依然薄弱。國際環(huán)境關系日趨復雜，生物多樣性保護等全球環(huán)境問題壓力日益加大。
三是環(huán)境保護邁上新起點。“十一五”期間，環(huán)境保護在認識、政策、體制和能力等方面取得重要進展。建設生態(tài)文明、推進環(huán)境保護歷史性轉變、探索環(huán)保新道路等一系列重大戰(zhàn)略思想相繼出臺，各地各部門積極探索創(chuàng)新了一系列適應環(huán)境保護與經濟協(xié)調發(fā)展的機制與政策，污染治理設施快速發(fā)展，城市污水處理率由2005年的52%提到72%，火電脫硫裝機比重由12%提到82.6%。
“十二五”期間，黨中央、國務院明確提出要以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，把加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為重要著力點，加大環(huán)境保護力度，提生態(tài)文明水平，為環(huán)境保護事業(yè)加快發(fā)展提供了新的歷史機遇，環(huán)境保護將步入新的歷史階段。
B、找準定位
助力經濟綠色轉型
《規(guī)劃》是國家“十二五”規(guī)劃體系的重要組成部分，旨在闡明“十二五”期間國家在環(huán)境保護領域的目標、任務和政策措施。
“十一五”時期，我們深刻認識到，做好環(huán)境保護工作，必須堅持把環(huán)境保護放在經濟社會發(fā)展大局中統(tǒng)籌考慮，正確處理環(huán)境保護與經濟發(fā)展的關系；必須堅持優(yōu)先解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，切實維護群眾環(huán)境權益；必須堅持從再生產全過程制定環(huán)境經濟政策，統(tǒng)籌推進消費、投資、出口等方面環(huán)保工作；必須堅持促進人與自然和諧相處，讓江河湖泊等重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息；必須堅持動員全社會力量，建立廣泛的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線。這“五個必須”，既是對過去五年成功實踐的科學總結，也為我們做好今后工作明確了基本遵循。
因此，《規(guī)劃》在認清形勢的基礎上，立足于全面建設小康社會的關鍵歷史階段，努力將環(huán)境保護與轉方式、調結構、擴內需、惠民生相結合，由以污染防治為主向總量、質量、安全、服務管理轉變；由以生產領域的環(huán)境管理為主向全領域、全過程環(huán)境管理轉變；由注重環(huán)境保護本身向助力經濟發(fā)展綠色轉型轉變。
《規(guī)劃》確定的指導思想是：努力提生態(tài)文明水平，切實解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，加強體制機制創(chuàng)新和能力建設，深化主要污染物總量減排，努力改善環(huán)境質量，防范環(huán)境風險，全面推進環(huán)境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
C、六大特點
探索環(huán)保新道路
關于“十二五”環(huán)保規(guī)劃的主要特點，環(huán)保部相關負責人在解讀《規(guī)劃》時，將其歸納為六點：
一是緊緊圍繞科學發(fā)展主題，轉變經濟發(fā)展方式主線，提生態(tài)文明水平的新要求，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路。《規(guī)劃》從定位、目標、任務到各工作領域、政策措施等，突破就環(huán)保談環(huán)保、就污染防治談環(huán)保的局限，將環(huán)境保護融入到經濟綠色轉型、調結構、轉方式、惠民生的發(fā)展潮流，通過維護人民群眾環(huán)境權益、改善環(huán)境質量，滿足廣大人民群眾加強環(huán)境保護的迫切期待。
二是環(huán)保領域不斷拓展，進一步加強環(huán)保能力建設。《規(guī)劃》提出“重點領域環(huán)境風險防控”的戰(zhàn)略任務。針對我國處于工業(yè)化中后期，環(huán)境污染事故進入發(fā)期，威脅環(huán)境改善成果的現(xiàn)狀，在深化“十一五”總量控制、環(huán)境質量改善等各項工作任務基礎上，明確提出要加強重金屬、核與輻射、危險廢物、危險化學品等重點領域的環(huán)境風險防范，完善環(huán)境風險防范的基本制度，提風險防范水平，尤其突出了核與輻射環(huán)境安全保障的要求，將核與輻射環(huán)境安全作為核能核技術發(fā)展的前置條件，要求核與輻射安全監(jiān)管能力明顯增強，核與輻射安全水平進一步提。同時，還提出了完善環(huán)境保護基本公共服務體系的戰(zhàn)略任務。基本的環(huán)境質量、不損害群眾健康的環(huán)境質量是一種公共產品。針對當前環(huán)境基本公共服務供給不足、分布不均衡的現(xiàn)狀，《規(guī)劃》提出要著力縮小政府環(huán)境公共服務水平與人民群眾新期待的差距，特別是著力突破農村環(huán)保基礎薄弱的瓶頸，深化“以獎促治”政策，推動農村環(huán)境綜合整治，強化農村環(huán)境保護工作，改善農村的環(huán)境質量和面貌，讓廣大農民共享環(huán)境保護和經濟發(fā)展的成果。
三是進一步深化總量減排，將其作為撬動經濟發(fā)展方式轉變的著力點。“十二五”減排工作，增加了控制指標，將工業(yè)、生活、農業(yè)、交通等經濟活動主要領域納入控制范圍，注重經濟結構調整引導控制，下大力氣淘汰落后產能，實施嚴格的環(huán)境準入與清潔生產，將控制污染物新增量過快增長作為首要任務，建立等量淘汰和減量淘汰機制，利用污染減排倒逼經濟結構戰(zhàn)略性調整和發(fā)展方式轉變。
四是下大力氣解決關系民生的突出環(huán)境問題，把改善環(huán)境質量放在更加突出位置。我國水和城市大氣環(huán)境污染已經成為影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題。《規(guī)劃》把化學耗氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項污染物的排放總量控制作為約束性指標，并且大幅度減少地表水劣Ⅴ類水質的水體，提七大水系好于Ⅲ類水質水體和好于二級空氣質量標準的城市比例。同時，從“十二五”開始，將城市大氣細顆粒物（PM2.5）防治工作逐步提到議事日程，并著力加強土壤環(huán)境保護制度建設，推進重點地區(qū)污染場地和土壤修復。
五是突出有差別的環(huán)境管理政策，完善環(huán)境保護戰(zhàn)略體系。《規(guī)劃》提出要根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異，以維護環(huán)境健康、保護自然生態(tài)安全、保障食品產地環(huán)境安全等為目標，結合全國主體功能區(qū)劃，編制國家環(huán)境功能區(qū)劃，在重點生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定“生態(tài)紅線”，實行分類指導、分區(qū)管理。規(guī)劃還針對四類主體功能區(qū)和東、中、西、東北等四大經濟區(qū)提出了針對性的環(huán)境管理要求。
六是強化政策支撐，推進并建立環(huán)境保護長效機制。為推進《規(guī)劃》落實，《規(guī)劃》提出了落實環(huán)境目標責任制、完善綜合決策機制等12項政策措施。其中，突出強調了要充分發(fā)揮市場機制、增強科技和產業(yè)支撐。從完善環(huán)境積極政策角度，提出要落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，研究制定脫硝電價政策，對污水處理、污泥無害化處理設施、非電力行業(yè)脫硫脫硝和垃圾處理設施等企業(yè)實行政策優(yōu)惠。健全排污權有償取得和使用制度，發(fā)展排污權交易市場。建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度、銀行綠色評級制度，推進環(huán)境金融產品創(chuàng)新，完善市場化融資機制。建立流域、重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補償機制。從技術研發(fā)角度，要提升科技基礎研究和應用能力，大力研發(fā)污染控制、生態(tài)保護和環(huán)境風險防范的新技術、關鍵技術、共性技術，尤其是削減總量的技術，發(fā)展相關裝配制造業(yè)；從環(huán)保產業(yè)發(fā)展角度，提出建立環(huán)保產業(yè)服務體系，推動跨行業(yè)跨企業(yè)循環(huán)利用聯(lián)合體建設，實行環(huán)保設施運營資質許可制度，建立環(huán)保產業(yè)服務體系。
D、四大舉措
狠抓主要污染物減排
“十一五”時期，總量減排制度對推動環(huán)保事業(yè)加快發(fā)展做出了重大貢獻。《規(guī)劃》提出，“十二五”時期，要將總量減排制度繼續(xù)堅持下去，并進一步深化完善，推動我國環(huán)保工作再上一個新臺階。在主要污染物減排方面，將采取四大舉措有力推進：
一是增加指標。在COD和二氧化硫的基礎上，增加了氨氮和氮氧化物兩項指標，達到四項。
二是擴展領域。由工業(yè)源、生活源拓展為工業(yè)源、生活源、農業(yè)源和交通源。
三是加大力度。對造紙、印染、化工、電力、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)分別提出了總量控制要求。更加注重源頭控制和過程控制，提出加大淘汰落后產能，合理調控能源消費總量，實施能源結構戰(zhàn)略調整，探索調控城市機動車保有總量。同時提出要把主要污染物總量控制要求等作為區(qū)域和產業(yè)發(fā)展的決策依據(jù)，對未完成包括減排任務的地方政府實施區(qū)域限批。
四是突出區(qū)域特色。進一步完善區(qū)域性總量控制要求，在已富營養(yǎng)化的湖泊水庫和東海、渤海等易發(fā)生赤潮的沿海地區(qū)實施總氮或總磷排放總量控制，在重金屬污染綜合防治重點區(qū)域實施重點重金屬污染物排放總量控制。
E、重點任務一
解決關系民生的突出問題
堅持環(huán)保為民，從公眾對環(huán)境的基本需求出發(fā)，解決一批危害群眾健康的關系民生的突出環(huán)境問題，是“十二五”環(huán)境保護工作的著力點。
為此，《規(guī)劃》將“切實解決突出環(huán)境問題”作為一項重要規(guī)劃任務，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，加強水、大氣等綜合治理，明顯改善生態(tài)環(huán)境質量。
在水環(huán)境保護方面，一是要嚴格保護飲用水水源，全面完成保護區(qū)劃分，全面取締所有排污口，全面推進水源地環(huán)境整治，提水源地水質達標率；二是深化流域水污染防治，繼續(xù)抓好重點流域水污染防治，推行分區(qū)控制，優(yōu)先防控重點單元，切實改善環(huán)境質量。同時，采取以獎促保等政策鼓勵措施，加強水質良好和生態(tài)脆弱的湖泊和河流的保護；三是綜合防控海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞，到2015年，近岸海域水質總體保持穩(wěn)定，長江、黃河、珠江等河口和渤海等重點海灣的水質有所改善。四是深入推進地下水污染防控，探索開展修復試點。
在大氣污染防治方面，要實行脫硫脫硝并舉，多種污染物綜合控制。在“三區(qū)六群”等重點區(qū)域，開展臭氧、細顆粒物（PM2.5）的監(jiān)測，加強顆粒物、揮發(fā)性有機物、有毒廢氣控制，健全大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，完善聯(lián)合執(zhí)法檢查，明顯減少酸雨、灰霾和光化學煙霧現(xiàn)象。
在土壤環(huán)境保護方面，要加強土壤環(huán)境保護制度建設，強化土壤環(huán)境監(jiān)管，啟動污染場地、土壤污染治理與修復試點示范。禁止未經評估和無害化治理的污染場地進行土地流轉和開發(fā)利用，經評估認定對人體健康有嚴重影響的污染場地，應采取措施防止污染擴散，且不得用于住宅開發(fā)。
在生態(tài)保護和監(jiān)管方面，要加強國家重點生態(tài)功能區(qū)保護和建設工作，同時加強自然保護區(qū)建設與監(jiān)管、生物多樣性保護、資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，到2015年，陸地自然保護區(qū)面積占國土面積的比重比例穩(wěn)定在15%，90%的國家重點保護物種和典型生態(tài)系統(tǒng)得到保護。
F、重點任務二
加強重點領域風險防控
針對突發(fā)污染事件發(fā)態(tài)勢，《規(guī)劃》將“加強重點領域環(huán)境風險防控，維護環(huán)境安全”列為重要的規(guī)劃任務，把核與輻射、重金屬、危險廢物、持久性有機污染物、危險化學品等作為防范環(huán)境風險的重點，完善制度政策，健全防范、預警、應對、處置和恢復體系，加強環(huán)境監(jiān)管，著力解決工業(yè)化過程中環(huán)境安全保障問題。具體舉措包括：
一是環(huán)境風險防控的基本制度建設。強化環(huán)境風險管理基礎，完善全防全控保障體系，開展全國環(huán)境風險調查與評估，完善環(huán)境風險管理措施，健全防范、預警、應對、處置和恢復重建體系。
二是將重金屬、化學品等納入風險防控重點。加強重點行業(yè)、重點區(qū)域重金屬污染防治，實施重金屬污染源綜合防治，加大有毒有害化學品淘汰力度，嚴格化學品環(huán)境監(jiān)管，加強化學品風險防控。
三是全面加強核與輻射安全工作。大力提升核與輻射安全水平，提核能與核技術利用安全水平，加強核與輻射安全監(jiān)管和放射性污染防治。
四是控制危險廢物環(huán)境風險。大力推進固體廢物處理處置，全面推進危險廢物污染防治，加大工業(yè)固體廢物污染防治力度，提生活垃圾處理水平。
G、重點任務三
完善基本公共服務體系
《國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》將環(huán)境基礎設施建設、環(huán)境監(jiān)管能力建設等作為“十二五”基本公共服務重點，提出要實現(xiàn)“縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測評估能力；保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全”。
對此，《規(guī)劃》將“完善環(huán)境基本公共服務體系”作為一項重點任務，通過促進區(qū)域間環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展、提農村環(huán)境保護水平、加強環(huán)境監(jiān)管能力，努力縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同群體之間污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測評估能力等基本環(huán)境公共服務水平的差距，切實保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全，使全體公民都能獲得與經濟社會發(fā)展水平相適應、結果大致均等的環(huán)境基本公共服務。
“十二五”期間推進環(huán)境基本公共服務的主要舉措包括：一是實施區(qū)域環(huán)境保護總體戰(zhàn)略，強化分區(qū)指導，構建區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調、分工合作的環(huán)境保護管理新格局。依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，編制國家環(huán)境功能區(qū)劃，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定“生態(tài)紅線”。二是更加注重農村環(huán)境基本公共服務水平，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提農村飲用水保障，提生活污水、垃圾、種植、養(yǎng)殖業(yè)處理處置，改善重點區(qū)域農村環(huán)境質量。三是將完善環(huán)境監(jiān)管能力作為環(huán)境基本公共服務的重點領域，以基礎、保障、人才三大工程為重點，構建污染源與總量減排監(jiān)管體系、環(huán)境質量監(jiān)測與評估考核體系、環(huán)境預警與應急體系。
《規(guī)劃》明確提出“推進區(qū)域環(huán)境保護基本公共服務均等化”的具體要求和措施，“合理確定環(huán)境保護基本公共服務的范圍和標準，加強城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌，健全環(huán)境保護基本公共服務體系。中央財政通過一般性轉移支付和生態(tài)補償?shù)却胧哟髮ξ鬟叺貐^(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域、特殊困難地區(qū)的支持力度，提環(huán)境保護基本公共服務的供給水平。地方各級人民政府要保障環(huán)境基本公共服務的支出，加強基層環(huán)境監(jiān)管能力建設。”把環(huán)境基本公共服務作為公共產品，主要由政府提供和公共政策給與保障。
H、保障措施
確保《規(guī)劃》有效落實
《規(guī)劃》提出分類指導、分級管理、政府引導、協(xié)力推進的基本原則，重點在于完善環(huán)境保護的體制機制，發(fā)揮各級政府保護環(huán)境的積極性。在政策措施部分，《規(guī)劃》重點突出了五方面的保障措施：一是制定生態(tài)文明指標體系。
將生態(tài)文明建設、主要污染物減排、環(huán)境質量、重點流域污染防治規(guī)劃實施情況等納入地方各級人民政府政績考核范圍，建立獎懲機制，嚴格落實環(huán)境目標責任制。
二是明確建立政府負責、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關部門協(xié)調配合、全社會共同參與的環(huán)境管理體系，健全完善環(huán)境影響評價制度，把總量減排、環(huán)境容量、環(huán)境風險、環(huán)境功能區(qū)劃作為區(qū)域和產業(yè)發(fā)展的決策依據(jù)。
三是要發(fā)揮地方人民政府積極性，地方人民政府是實施規(guī)劃的主體，要通過深化環(huán)保激勵措施，完善干部政績綜合評價體系，開展生態(tài)文明建設試點和環(huán)保模范城市、生態(tài)示范區(qū)等創(chuàng)建活動，提地方政府主動加強環(huán)境保護、及時解決環(huán)保重大問題的積極性。
四是要協(xié)同推進環(huán)境保護。“十一五”環(huán)保規(guī)劃實施的經驗證明，各相關部門同心協(xié)力，共同推進是規(guī)劃實施取得積極進展的主要原因之一。《規(guī)劃》詳細闡明了為確保《規(guī)劃》任務完成，需要環(huán)保、發(fā)改委、財政、科技等18個主要部門承擔的任務與職責要求，明確了責任分工。
五是強調社會各階層公共參與，隨著公眾環(huán)境參與訴求日益強烈，要主動引導社會各階層、各方面關心、參與環(huán)境保護，開展全民環(huán)境教育行動計劃，完善企業(yè)的環(huán)境信息強制披露制度，倡導居民、學校的綠色生產、生活方式，暢通環(huán)境投訴渠道，建立健全環(huán)境保護舉報制度。
上一條：國家能源局全面啟動核安全技術研發(fā)