城鎮(zhèn)化：當(dāng)新型城鎮(zhèn)化“遭遇”中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版
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“城鎮(zhèn)化”一詞甫一出世就被賦予了很多中國式的期許，但是無法否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，盡管在名稱之中多了一個(gè)“鎮(zhèn)”字，但其與“城市化”在經(jīng)濟(jì)學(xué)的本質(zhì)上卻是一脈相承的，即農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化。相比于前三十年的中國已經(jīng)走過的城鎮(zhèn)化道路，西方國家早已完成的城市化經(jīng)歷也許可以為我們提供一個(gè)更加清晰的視角，來審視城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理之間的關(guān)系。
來自西方的經(jīng)驗(yàn)——城市化的原動(dòng)力在哪里？
兩次工業(yè)革命的爆發(fā)，使得西方國家不自覺地被城市化的浪潮所裹挾，從18世紀(jì)中期開始到20世紀(jì)中期，在近兩百年的歷程中，與工業(yè)化伴生的城市化極大的改變了歐美國家的城鄉(xiāng)版圖，而在隨后
自本屆中國政府施政以來，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就被置于工作的優(yōu)先級(jí)，不僅在各個(gè)場(chǎng)合被層反復(fù)提及，而且也引起了海內(nèi)外的度關(guān)注。但是在推進(jìn)層面，茲事體大，不可不察，圍繞新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略目標(biāo)到實(shí)施路徑，從頂層設(shè)計(jì)到保障措施，體制內(nèi)外就各方面內(nèi)容進(jìn)行了廣泛討論，共識(shí)者有之，但異議者亦有之。特別是在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，以至于全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開時(shí)間一再延遲，各界正在翹首以待中央的下一部安排。“空窗期”的出現(xiàn)，使得“新型城鎮(zhèn)化”議題在近一段時(shí)間有所降溫，而這恰恰為厘清一些基本觀點(diǎn)提供了難得外部。其中，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版之間的關(guān)系就是一個(gè)值得深入思考的問題。
“城鎮(zhèn)化”一詞甫一出世就被賦予了很多中國式的期許，但是無法否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，盡管在名稱之中多了一個(gè)“鎮(zhèn)”字，但其與“城市化”在經(jīng)濟(jì)學(xué)的本質(zhì)上卻是一脈相承的，即農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化。相比于前三十年的中國已經(jīng)走過的城鎮(zhèn)化道路，西方國家早已完成的城市化經(jīng)歷也許可以為我們提供一個(gè)更加清晰的視角，來審視城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理之間的關(guān)系。
來自西方的經(jīng)驗(yàn)——城市化的原動(dòng)力在哪里？
兩次工業(yè)革命的爆發(fā)，使得西方國家不自覺地被城市化的浪潮所裹挾，從18世紀(jì)中期開始到20世紀(jì)中期，在近兩百年的歷程中，與工業(yè)化伴生的城市化極大的改變了歐美國家的城鄉(xiāng)版圖，而在隨后的時(shí)間中，歐美國家整體躍遷式的城市化進(jìn)程基本結(jié)束。到1970年，根據(jù)聯(lián)合國提供的數(shù)據(jù)，西方主要發(fā)達(dá)國家的城市化水平分別為，美國73.6%、英國77.12%、法國71.06%、德國72.27%、加拿大75.65%，基本都已經(jīng)過了70%的水平，即進(jìn)入公認(rèn)的“諾瑟姆曲線”的第三階段——城市化后期，城市化率增速開始降低，城市化水平提升緩慢，部分國家甚至出現(xiàn)了城市居住人口占比小幅下降的“逆城市化”現(xiàn)象。而在這一階段，西方主要發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)完成。
結(jié)合經(jīng)濟(jì)史的脈絡(luò)走向可以發(fā)現(xiàn)，在城市化水平的提升過程中，工業(yè)革命和電氣革命兩次科技革命對(duì)于城市化的提升具有較為直接和顯著的作用，其主要原因即在于這一時(shí)期生產(chǎn)組織方式的內(nèi)在特點(diǎn)和城市化的發(fā)展要求相協(xié)調(diào)，有效實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)城互動(dòng)”，保障了城市化進(jìn)程中有工業(yè)化的就業(yè)支撐和產(chǎn)業(yè)支撐，而這正是我們當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程中所追求的效果。
從蒸汽機(jī)加速手工作坊生產(chǎn)模式的瓦解，到福特主義式的大規(guī)模流水線生產(chǎn)模式的盛行，前兩次科技革命在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)�；�、集中化方面產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。在工業(yè)化的進(jìn)程中，勞動(dòng)力的集中分布態(tài)勢(shì)被不斷加強(qiáng)。從蒸汽到電力，動(dòng)力的升級(jí)帶來的是生產(chǎn)地點(diǎn)選擇上的便利，但是集中化的趨勢(shì)卻沒有改變。因而，與其籠統(tǒng)地說是工業(yè)化對(duì)于城市化產(chǎn)生了直接的推動(dòng)作用，倒不如說是工業(yè)化的生產(chǎn)模式?jīng)Q定了城市化水平的提。傳統(tǒng)的工業(yè)化模式?jīng)Q定了在當(dāng)時(shí)的條件下，必須有相應(yīng)的城市化來配合，生產(chǎn)的集中驅(qū)動(dòng)了勞動(dòng)力的集中，而勞動(dòng)力的集中驅(qū)動(dòng)了城市化的實(shí)現(xiàn)。
來自中國的實(shí)踐——與工業(yè)化脫節(jié)的城市化進(jìn)程
改革開放的前三十年，單兵突進(jìn)的工業(yè)化并沒有帶動(dòng)完整意義上的城市化水平提升，出現(xiàn)了“候鳥模式”的農(nóng)民工群體。他們?cè)诔青l(xiāng)之間不斷進(jìn)行著身份的轉(zhuǎn)換，構(gòu)建了中國低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，但是卻沒有實(shí)現(xiàn)自身生活方式的同步轉(zhuǎn)化。
兩大“依附”的制度性存在，使得農(nóng)民工群體受到來自城鄉(xiāng)兩個(gè)方面的作用力，難以實(shí)現(xiàn)真正融入城市生活。一方面是“融不進(jìn)城”的“阻力”。城市公共福利對(duì)于城市戶籍的依附，構(gòu)成了農(nóng)民工市民化的“阻力”，使得農(nóng)民工群體進(jìn)城而不能享受包括住房、醫(yī)保、社保等基礎(chǔ)性公共福利。另一方面是“離不開鄉(xiāng)”的“吸力”。農(nóng)村集體土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)村戶籍的依附，構(gòu)了一個(gè)對(duì)于農(nóng)民工市民化的“吸力”。這是目前農(nóng)民群體為穩(wěn)定，同時(shí)也是后一道保障機(jī)制，但更是一個(gè)具有無限能量的“黑洞”，使得農(nóng)民工在遭遇相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有一個(gè)緩沖器，將相關(guān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村�；叵�2008年底，正是沿海地區(qū)不斷出現(xiàn)的農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)現(xiàn)象，才終促使國家出臺(tái)了“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。未能形成良性的新市民成長(zhǎng)機(jī)制，造成了中國城市化與工業(yè)化的脫節(jié)。
回顧前三十年工業(yè)化和城市化的互動(dòng)，正是這“一阻”和“一吸”使得農(nóng)民工市民化進(jìn)程久拖不決。我們?cè)谙硎堋叭丝诩t利”的同時(shí)，卻錯(cuò)失了工業(yè)化快速提升所帶來的歷史機(jī)遇。在社會(huì)發(fā)展上，未能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市的同步發(fā)展。在財(cái)力儲(chǔ)備上，沒有對(duì)農(nóng)民工市民化提取相應(yīng)的準(zhǔn)備基金，使得缺乏專項(xiàng)的資金對(duì)接相關(guān)需求。富士康式的生產(chǎn)模式在中國迅速成長(zhǎng)，就是這種發(fā)展模式的集中體現(xiàn)。地方經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，生產(chǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)成本控制，農(nóng)民工群體承受生產(chǎn)與生活完全割裂的代價(jià)。
今日中國是否還能重復(fù)西方昨天的故事——城鎮(zhèn)化遭遇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型
傳統(tǒng)模式的弊端日益顯現(xiàn)，未來發(fā)展不可持續(xù)，當(dāng)下提出的“新型城鎮(zhèn)化”正是對(duì)以往發(fā)展模式的修正，也是對(duì)于歷史欠賬的補(bǔ)課。但是從時(shí)間的節(jié)點(diǎn)來看，這一戰(zhàn)略的推進(jìn)卻可能遭遇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。
從國際來看，自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，各國回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)的呼聲日隆。美國“再工業(yè)化”政策開始逐漸顯效，在制造業(yè)回歸本土方面取得進(jìn)展。東南亞國家憑借更低的勞動(dòng)力成本，在承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)方面與中國展開競(jìng)爭(zhēng)。從國內(nèi)來看，在資源、環(huán)境、市場(chǎng)等因素的多重約束下，以服務(wù)全球市場(chǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向、以大規(guī)模生產(chǎn)、低附加值盈利、低勞動(dòng)力成本維系為運(yùn)營特點(diǎn)、以污染、耗能為生產(chǎn)代價(jià)的傳統(tǒng)工業(yè)化模式面臨全面挑戰(zhàn)。
在十八大報(bào)告中，就已經(jīng)將“四化同步”作為破解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)現(xiàn)路徑，但是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之間的良性互動(dòng)確實(shí)面臨挑戰(zhàn)。
，從整體看，未來中國工業(yè)化吸收新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的能力在衰減。中國已經(jīng)處于工業(yè)化中后期，并在不斷加速進(jìn)入信息化階段，在工業(yè)化發(fā)展中，自動(dòng)化和信息化并行，傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式正在發(fā)生深刻變革。工業(yè)生產(chǎn)對(duì)于低技能熟練勞動(dòng)力需求進(jìn)一步降低，以工業(yè)機(jī)器人為代表的技術(shù)革新正在不斷壓縮市場(chǎng)對(duì)于一般勞動(dòng)力的需求。以代工模式著稱的富士康，目前在內(nèi)地雇傭的工人過100萬，在去年就已經(jīng)提出，要在三年內(nèi)啟用100萬臺(tái)工業(yè)機(jī)器人，若這一計(jì)劃得以實(shí)現(xiàn)，未來工業(yè)機(jī)器人對(duì)于工人的替代程度可想而知。同時(shí)，其還在山西晉城投資了機(jī)器人工業(yè)園，開始自己生產(chǎn)工業(yè)機(jī)器人。就全國而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2012年，中國工業(yè)機(jī)器人銷量以年均25%以上的速度速增長(zhǎng)，成為全球增長(zhǎng)快的市場(chǎng)之一。2012年中國工業(yè)機(jī)器人新安裝量達(dá)到2.7萬臺(tái)，僅次于日本。據(jù)國際機(jī)器人聯(lián)合會(huì)（IFR）預(yù)測(cè)，到2014年中國將成為全球大的機(jī)器人市場(chǎng)。到2015年，中國機(jī)器人市場(chǎng)需求量將達(dá)3.5萬臺(tái)，占全球總量的16.9%。
第二，從地區(qū)來看，一線城市所能提供的一般性就業(yè)崗位增幅有限。以北京、上海為代表的一線城市率先進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)，勞動(dòng)力人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生較大變化，初步形成了以公司職員、管理人員、工程師等技術(shù)人員為主的職業(yè)結(jié)構(gòu)，基本呈現(xiàn)“白領(lǐng)化”趨勢(shì)。根據(jù)后工業(yè)化社會(huì)特點(diǎn)，隨著服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工作重心轉(zhuǎn)向辦公室、教育機(jī)構(gòu)和政府部門，自然引起職業(yè)向“白領(lǐng)職員”轉(zhuǎn)移。以美國為例，1956年其職業(yè)結(jié)構(gòu)中白領(lǐng)職員總數(shù)開始次過藍(lán)領(lǐng)工人總數(shù)。此后這兩者的比例進(jìn)一步擴(kuò)大，到1970年已經(jīng)過5：4,而在同一年美國的城市化率已經(jīng)達(dá)到75.2%。因此，從未來看，一線城市勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)調(diào)整將持續(xù)，一般性就業(yè)崗位增幅有限。
在這種情況下，西方國家中城市化與工業(yè)化比翼齊飛的理想狀態(tài)，在當(dāng)下的中國很難實(shí)現(xiàn)，因而需要我們重新思考，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，如何真正實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。
展望未來中國城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的
從理論以及西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，工業(yè)化可以為城市化提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)保障，并且可以為城市化提供相應(yīng)的工業(yè)剩余為城市化運(yùn)作的基礎(chǔ)性的資金來源。結(jié)合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，在中國速工業(yè)化時(shí)期，由于制度牽絆等原因，工業(yè)化并未能完成相關(guān)使命，沒有及時(shí)消化農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，并且將數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體市民化。結(jié)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新背景，筆者認(rèn)為，當(dāng)下在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中應(yīng)牢牢把握制度創(chuàng)新的主動(dòng)權(quán)，通過加強(qiáng)制度創(chuàng)新，來真正彌補(bǔ)歷史“欠賬”。
首先，打破現(xiàn)有制度中的城市福利對(duì)城市戶籍、農(nóng)地承包權(quán)對(duì)農(nóng)村戶籍的兩大依附。大力提戶籍制度和土地制度的改革力度，提居民在城鄉(xiāng)之間自由遷徙的便利程度。通過農(nóng)村土地的資本化、貨幣化，提土地資產(chǎn)、宅基地資產(chǎn)的可流通程度，盤活農(nóng)村地區(qū)的資本存量，讓農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)并入城市市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由、平等交易。通過增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提農(nóng)民總收入水平，增加其融入城市生活的原始積累。在收入增長(zhǎng)的前提下，實(shí)現(xiàn)生活模式和消費(fèi)模式的更新升級(jí)。
其次，切實(shí)降低農(nóng)民融入城市生活的成本，政府為進(jìn)城農(nóng)民提供住房、子女教育、醫(yī)療基本的公共服務(wù)。以教育為例，目前，在不少地區(qū)出現(xiàn)的打工子弟學(xué)校就其本質(zhì)而言，是一種群體性自救措施，缺乏制度性保障。從政府層面來講，應(yīng)發(fā)揮制度建設(shè)主渠道作用，建立合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，平衡人員輸出地和輸入地之間的利益關(guān)系，為農(nóng)民提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)。
第三，提社�；鸬氖褂眯屎徒y(tǒng)籌層次，減少資金沉淀。對(duì)于農(nóng)民工輸入大省，盡管享受了農(nóng)民工創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是卻沒有為其市民化進(jìn)行相應(yīng)的投資。長(zhǎng)期以來由于中國社保統(tǒng)籌層次較低，制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，農(nóng)民工輸入大省的社保基金的統(tǒng)籌賬戶中沉淀了大量無法隨農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的資金。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范社保制度，對(duì)于統(tǒng)籌部分資金的使用應(yīng)考慮適時(shí)進(jìn)行改革，保障農(nóng)民工群體的合法利益，提其融入城市生活的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
第四，通過金融支持、財(cái)稅補(bǔ)貼等多渠道支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)。由于工業(yè)化所能吸納的新增轉(zhuǎn)移人口有限，應(yīng)大力發(fā)揮服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)于就業(yè)人口的吸納能力。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)貸款，擴(kuò)大普惠性金融服務(wù)的適用范圍。政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)在稅收、經(jīng)營場(chǎng)所提供等領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)有民生保障的城市化。
第五，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能教育培訓(xùn)。結(jié)合工業(yè)生產(chǎn)自動(dòng)化、信息化、智能化的趨勢(shì)，加強(qiáng)在相關(guān)領(lǐng)域的職業(yè)教育培訓(xùn)，提供與工業(yè)化升級(jí)相匹配的勞動(dòng)技能，提農(nóng)民適應(yīng)城市生活的生存技能。
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